深化安全生产应急管理改革发展优秀论文：关于建立完善“公共安全应急基金”的思考与建议

近年来，公共安全事件呈现多发、高发势头。从实际情况看，应急救援力量薄弱、装备落后，缺乏科学的应急资金保障长效机制，直接影响制约着公共安全预防和救援处置工作。建立完善“公共安全应急基金”，对于切实提高应急救灾能力，维护人民生命财产安全，维护公共安全、环境安全和社会秩序具有十分重要的现实意义。

一、建立“公共安全应急基金”的现实必要性建立“公共安全应急基金”，主要基于以下三个方面的考虑：

1. 建立“公共安全应急基金”符合法规条例

《中华人民共和国突发事件应对法》第 30 条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件工作所需经费。”第 34 条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”；第 35 条规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。《国家总体应急预案》规定各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担公共安全工作以及预防与处置突发公共事件中需由政府负担的经费，并纳入本级财政年度预算，健全应急资金拨付制度。对规划布局内的重大建设项目给予重点支持。支持地方应急管理工作，建立完善财政专项转移支付制度。建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。《山东省突发事件应对条例》第 2 章第 25 条规定：“县级以上人民政府及有关部门突发事件应急管理经费和专项经费列入本级财产预算；各级财政的预备费应当优先保证应对突发事件的需要”；第 4 章第 42 条规定：“处置突发事件需要政府采购的，县级以下政府及其财政部门应当简化财政资金的审批和划拨程序，保障应急处置需要”；第 5 章第 47 条规定：“受突发事件影响地区的上级政府应当按照国家有关规定，制定扶持受突发事件影响地区或者行业的政策，依法给予费税减免、贷款贴息、财政转移支付等扶持以及物资、人力、技术支持，并动员社会力量开展慈善捐款活动”；第 5 章第 49 条规定：“公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其工资待遇和福利不变；没有工作单位的，突发事件发生地县（市、区）人民政府应当给予适当补贴。县级以上人民政府对在应急救援中伤亡的人员依法给予抚恤”。

2. 建立“公共安全应急基金”符合上级要求

党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。针对近年来各地发生的重特大安全事故，习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示，要求各级政府切实增强应对处置突发事件的能力和水平。加强应急管理，提高公共安全和防灾救灾减灾能力，是党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势作出的重大战略决策。建立“公共安全应急基金”，完善应急救援资金投入长效机制，是有效防范和处置各类突发事件，提高防灾救灾减灾能力的基础保障。

3. 建立“公共安全应急基金”符合我市实际

淄博作为一个正处在加速转型升级阶段的老工业城市，重化工业结构特征明显，转型时期各类矛盾复杂，预防和处置各类突发事件的任务繁重，应急管理工作压力巨大。伴随着新一轮发展高潮，必然出现生产活跃、矛盾增加等问题，突发事件发生的几率也必然相应增大，应急管理工作的任务更加艰巨。反思近年来发生的各类突发事件，易产生难以周全解决事故的“后遗症”。目前，我们的风险应急往往是权宜之计，主要局限于重特大安全事故，一些因管理不善、玩忽职守等人为因素，造成偶发公共安全事故的问责和赔偿问题没有得到很好解决，造成矛盾激化，给社会带来不稳定因素。

总之，建立“公共安全应急基金”，完善应急资金投入长效机制，既可以在更大范围内分散突发公共安全事故风险，减轻财政压力，也可以实现应急基金的保值增值，为突发公共事件资金供给提供充足的保障。同时，通过构建公共安全事件应急资金合作保障机制，建立突发公共事件强制保险制度和政府干预下的突发公共事件保险体系，一方面，可以解决突发公共事件保险市场需求不足问题，另一方面，保险公司对于所承保的业务，根据自身的经济实力与经营状况，选择不同的分保比例，保险公司在自留相应保费后，其余保费收入全部注入应急基金中，由政府承担突发公共事件的尾部风险，解决突发公共事件保险市场供给不足问题。这样，保险公司既承担了突发公共事件应急资金保障的责任，提高了应急资金保障的效率，又能避免因突发巨灾而陷入偿付危机。

二、建立“公共安全应急基金”的资金来源

“公共安全应急基金”资金来源，主要由三大部分构成：保险资金、企业安全责任保险资金和财政资金。保险资金是商业保险公司承保突发公共事件风险的分保费收入；企业安全责任保险资金主要从涉及安全风险较多的企业中集纳；政府财政资金源于政府每年按一定比例从预备费中提出的资金，主要用于一些权责不清，赔偿无法及时到位的公共安全偶发事故，以适应应急救援之需要。

1. 保险资金

突发公共事件强制保险将商业保险纳入突发事件损失补偿系统之中，为保证其经营的稳定性，需要根据保险公司自身的风险承受能力，将其承保的突发公共事件风险责任分保，由国家突发公共事件应急基金为商业保险提供再保险保障。针对不同的突发公共事件特点，无责任方突发公共事件的损失频率和损失程度更多的是与地区的自然地理条件相关，而有责任方突发事件则与地区人文经济条件更加相关，所以无责任方和有责任方突发事件保险资金应分别设置，专款专用，由应急基金管理机构根据其不同的风险特征运作管理，实现其保值增值。在某种突发事件频发或突发非常规事件发生，导致专项基金入不敷出时，可以相互借调，以后予以归还。

2. 企业安全责任保险资金

安全生产责任保险，是指以被保险企业在生产经营过程中因过失而发生的生产安全事故，造成从业人员、第三者等受害人的人身伤亡或财产损失时，依法应当承担的经济赔偿责任为保险标的，按照保险合同约定的企业赔偿责任确定依据及方式确定赔偿责任额，在保险赔偿限额范围内进行赔偿的一系列责任保险险种，主要包括安全生产责任险、团体意外伤害险和公众责任险等三个险种。安全生产责任保险是生产经营单位在发生生产安全事故以后对死亡、伤残都履行赔偿责任的保险，是强化安全事故风险管控的重要措施。安全生产责任保险的实施主要针对高危行业企业，相比工伤保险的事后补偿措施，安全生产责任保险突出强调了事前预防和控制，有助于提高企业本质安全度，且具有很强的应急救援特征。因此，建议制定《市安全生产责任保险实施办法》，遵循政策引导、政府推动、市场运作、突出公益的基本原则，充分尊重保险公司与投保单位的意愿，运用差别费率和浮动费率机制，逐步实现互利共盈。鼓励法律法规认定的其他生产经营活动危险性以外的企业，根据实际需要自愿参加安全生产责任保险。同时，将参保企业安全生产责任保险资金，纳入“公共安全应急基金”之中，有利于参保企业更好地处理事故赔偿，为化解企业安全事故风险，保障职工的合法权益，推动安全生产形势持续稳定打下坚实基础。

3. 财政资金

目前，市财政每年都投入一定额度的应急资金，对自然灾害、公共卫生、事故灾难和社会安全等突发事件救援资金进行预算安排，并按规定设立医疗应急救助基金和道路交通事故社会救助基金等。如果把这些分散的应急资金归并和整合，纳入“公共安全应急基金”，就能将传统的政府灾后救济转变为灾前筹资，保证因突发事件、财政支出估算调整等造成的超支不会突破计划，从而大大提高财政救灾效率。政府财政资金的建立，除了主要用于应急响应和灾后恢复重建以外，更是为了发生非常规事件后，为突发公共事件保险提供最后一道风险保障。而且，通过政府与商业保险机构合作，由后者直接为灾民发放政府救济金，可以有效避免政府救济金发放时存在的挤占、挪用、滞留等道德风险问题

三、建立“公共安全应急基金”的实施步骤

“公共安全应急基金”原则上市和区县都要设立，可先设立市级基金。在运作模式上，市级“公共安全应急基金”由市政财统一运作管理，采取政府补助、政企联合、社会捐赠等方式，建立政府、企业、社会相结合的应急资金投入长效机制。具体分三步走：

一是在调研的基础上，确立实施“公共安全应急基金”具体方案。由市财政局、市公安局、市安监局、市环保局和市应急办等有关单位，组织进行专题调研，提出实施方案。

二是对方案进行全面论证。要充分征求各有关部门、有关专家的意见，对方案的可行性进行全面论证。同时做好与上级部门的沟通汇报，争取支持。

三是报经市政府研究同意后组织实施。方案经各部门、各方面研议同意后，呈报市政府研究决策。在实施过程中，要制订建立严格的资金运行管理规范，确保基金严格按照财经管理和规定程序申报使用

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